NEOPHODNOST PROMENE USTAVA REPUBLIKE SRBIJE: POLOŽAJ I ZNAČAJ
NARODNE SKUPŠTINE
(tekst nastao u okviru Istraživačkog foruma Evropskog pokreta
u Srbiji, http://www.emins.org/uploads/useruploads/forum-it/01-PB-Neophodnost-promene-Ustava.pdf)
 |
| Vladimir Džamić, član Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji |
Raspisivanje vanrednih parlamentarnih izbora i formiranje nove
vlade u prvom kvartalu 2014. (2016. godine)[1]
idealna su prilika da se formira zakonodavno telo koje će, odmah po svom
konstituisanju, pokrenuti inkluzivnu javnu raspravu o ustavnoj reformi. Ključni
politički akteri ističu da je namera da se pregovori sa Evropskom unijom
okončaju do 2018. godine, što neće biti moguće dok Srbija ne promeni svoj
ustavni okvir,1 posebno u delovima koji se odnose na izbor sudija i integrativnu
klauzulu. Ministarstvo pravde i državne uprave Republike Srbije u zvanično
usvojenoj Strategiji reforme pravosuđa iz 2013. godine jasno je ukazalo na
neophodnost promene ustavnog okvira. Organizacije civilnog društva i nezavisni
pravni i politikološki eksperti sve češće ukazuju na nužnost promene Ustava,
kako bi politička zajednica u Srbiji konačno doživela svoju demokratsku
konsolidaciju. Konačno, međunarodne organizacije poput Evropske unije i Saveta
Evrope ukazivale su više puta na nedoslednosti postojećeg ustavnog teksta i
neophodnosti usklađivanja sa dostignutim evropskim standardima. Politička
javnost u Srbiji nije značajnije polarizovana po pitanju ustavne revizije.
Sve parlamentarne političke partije, osim Demokratske stranke
Srbije, saglasne su sa potrebom da se promene ili određene ustavne norme ili
Ustav u celosti. Otuda pitanje ustavne revizije nije više pitanje političke
volje, već pitanje adekvatnog političkog trenutka u kom će se ovom vrlo važnom
procesu pristupiti. Iskustva Republike Crne Gore u postupku pregovaranja sa
Evropskom unijom, kao i dvostruka promena Ustava Republike Slovenije pre njenog
punopravnog članstva 2004. godine, samo još više podupiru iznete tvrdnje i
procene o neophodnosti ustavne revizije.
Ove okolnosti, kao i smanjenje tenzija u procesu normalizacije
odnosa Beograda i Prištine nakon potpisivanja i implementacije Briselskog
sporazuma, dodatno utiču na stvaranje pogodnog trenutka. Istovremeno, odluke
Ustavnog suda Srbije o neustavnosti odredbi Statuta Vojvodine i šestomesečni
rok da se Statut vrati pod okrilje Ustava, aktuelizovali su pitanje
neophodnosti izmene krajnje defektnog i lo šeg ustavnog teksta. U skladu sa
odredbama Ustava Republike Srbije, glavna institucija u postupku ustavne
revizije jeste Narodna skupština Republike Srbije (NSRS) kao najviše
predstavničko telo svih građana Republike Srbije. Cilj ovog rada jeste da ukaže
na ključne elemente koji se tiču zakonodavnog tela i njegove uloge u postupku
nužne promene Ustava. To su: uloga NSRS u postupku ustavne revizije, promena u
sastavu Narodne skupštine i promena njenih ustavnih i zakonskih nadležnosti i
redefinisanje političkog sistema u celini.
Uloga Narodne skupštine kao subjekta ustavne revizije Uloga
zakonodavnog tela u postupku promene i donošenja ustava definisana je Ustavom,
ali i određenim zakonima i podzakonskim aktima, čime se apostrofira važnost
Narodne skupštine u postupku donošenja, promene i proglašenja novog ustava.
Ustavom se navodi da je Narodna skupština najviše predstavničko telo građana i
da je „nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti“. Prva od navedenih
nadležnosti Narodne skup štine jeste da „donosi i menja Ustav“. Članom 203,
stav 2, definisano je da o „promeni Ustava odlučuje Narodna skupština“. Zakon o
Narodnoj skupštini, sledeći Ustav Republike Srbije, takođe propisuje da je
jedna od njenih osnovnih nadležnosti donošenje i promena ustava, a slična
odredba sadržana je u Poslovniku Narodne skupštine Republike Srbije. Važeći
Ustav iz 2006. godine prati ogromna senka nelegitimiteta, upravo zato što je
glavna politička institucija čija ustavna nadležnost jeste bila donošenje novog
ustavnog akta, bila faktički potpuno isklju čena iz procedure pisanja ustavnog
teksta i rasprave o njemu. Nadležni parlamentarni odbor za ustavna pitanja i
zakonodavstvo nije sačinio predlog novog Ustava, iako je jedini bio formalno
ovlašćen da takav predlog prosledi narodnim poslanicima na usvajanje. Narodni
poslanici, koji su predlog Ustava dobili bez vremena i mogućnosti da kvalitetno
doprinesu raspravi o njemu, glasali su značajnom većinom za novi ustavni akt,
bez poštovanja osnovnih pravila parlamentarne demokratije i dobre političke
prakse poput javne rasprave, diskusije. Sve to, uz činjenicu da je Ustav nastao
kao posledica usaglašavanja triju različitih političkih ideologija, čije su
paradigme bili Demokratska stranka, Demokratska stranka Srbije i Srpska
radikalna stranka, doprinelo je krnjem legitimitetu najvišeg pravnog akta i
otvorilo prostor smanjenju legitimiteta političkih procesa u državi od 2006.
godine do danas. Stoga je neophodno da Odbor za ustavna pitanja inicira ustavnu
reviziju i konsultacije sa ovlašćenim predlagačima promene Ustava: Vladom i
predsednikom Republike, kao i sa parlamentarnim grupama.
Promene sastava i nadležnosti Narodne skupštine Prvi korak u
definisanju novog ustavnog položaja Narodne skupštine predstavlja promena njenog
sastava u kvantitativnom i kvalitativnom smislu. To se odnosi na smanjenje
broja narodnih poslanika, kao i na ustavno-pravnu zaštitu slobodnog poslaničkog
mandata. Pitanje koje prethodi definisanju broja narodnih poslanika jeste
svakako: da li je neophodno da broj narodnih poslanika bude definisan u Ustavu
ili je dovoljno da to bude deo ustavnog zakona ili Zakona o Narodnoj skupštini.
Smatram da je neophodno da ovaj broj ostane konstitucionalizovan ili makar uređen
ustavnim zakonom, kako bi se izbeglo da broj predstavnika građana direktno
zavisi od volje parlamentarne većine, koja u svakom trenutku može da promeni
Zakon o Narodnoj skupštini. Ipak, konstitucionalizovanje broja narodnih
poslanika upravo obavezuje na to da broj predstavnika građana bude demografski,
ekonomski i politički opravdan, kako bi se obezbedio što efikasniji rad
zakonodavnog tela u plenumu i parlamentarnim odborima. Postoje tri osnovna
razloga za smanjenje broja narodnih poslanika: demografski, efikasnost rada
parlamenta i razlozi ekonomske prirode.
Broj predstavnika građana u zakonodavnim telima u Evropi
varira i ne može se uvek dovesti u korelaciju sa brojem birača ili ukupnom
populacijom u državi. Stoga smatram da demografski argument ne bi trebalo da
figurira kao ključni za smanjenje broja narodnih poslanika. Ipak, važno je
istaći da broj od 250 narodnih poslanika ne odgovara postojećem broju birača,
te da je Narodna skupština Republike Srbije jedno od brojnijih predstavničkih
tela u Evropi a da pritom Srbija po broju stanovnika spada među manje države.
Glavni razlog za smanjenje broja poslanika tiče se upravo efikasnosti i
legitimnosti rada zakonodavnog tela. Preveliki broj narodnih poslanika,
ograničeno vreme za parlamentarnu debatu u plenumu i nedovoljna razvijenost
političke kulture, koja bi pažnju javnosti usmerila ka radu parlamentarnih
odbora, doprinose ambijentu u kome narodni poslanici najčešće nisu prepoznati
kao bitan subjekt u legislativnom postupku, što je u velikoj meri povezano i sa
načinom na koji se poslanici delegiraju i biraju. Uzimajući u obzir ovo, ali i
pravni okvir koji je omogućio da narodni poslanici budu samo puki izvršioci
partijskih politika ili naloga partijskih rukovodstava, može se reći da je
parlamentarizam u Srbiji značajno zaostao u poređenju sa drugim evropskim
konsolidovanim demokratijama.
Pored toga, smanjenje broja poslanika omogućilo bi veću
kontrolu rada parlamenta i personalizovanje učinaka svakog od narodnih
poslanika (predlozi zakona, podnošenje amandmana, učešće u plenarnoj raspravi,
međuparlamentarna saradnja i slično). Sve to bi značajno doprinelo većoj
odgovornosti najviših direktno izabranih predstavnika gra đana i unapredilo
rad čitavog parlamenta. Najzad, treći razlog jeste ekonomske prirode. Činjenica
je da bi smanjenje broja narodnih poslanika doprinelo značajnoj uštedi u
budžetu, što je od suštinskog značaja, posebno imajući u vidu preobiman državni
aparat i neracionalno trošenje budžetskih sredstava za njegovo funkcionisanje.
To je ujedno bio glavni argument zbog koga je uoči opštih izbora 2012. godine
Srpska napredna stranka, predvođena predsednikom Tomislavom Nikolićem,
predložila da se prepolovi broj narodnih poslanika, tj. smanji sa 250 na 125,
što je do danas jedina zvanična inicijativa za promenu (dela) Ustava Republike
Srbije. U kvalitativnom smislu važno je da u potpunosti bude ustavno-pravno
regulisano to da je mandat narodnih poslanika slobodan, a ne da mandati budu
vlasništvo stranke i da se njima trguje. Ovo bi bilo u skladu i sa ustavnom
odredbom o tome da građani svoju suverenost izražavaju preko svojih „slobodno
izabranih predstavnika“. Stoga, u skladu sa preporukama Venecijanske komisije
Saveta Evrope i Evropske unije, treba obrisati sve ustavne norme kojima se
predvi đa da poslanici mogu pod ma kojim uslovima poveriti mandat političkoj
stranci koja ih je kandidovala.
Nadležnosti Narodne skupštine i redefinisanje političkog
sistema Srbije Narodna skupština po slovu zakona ima: predstavničku,
zakonodavnu, kontrolnu i izbornu funkciju. Izuzimajući predstavničku funkciju,
sve ostale funkcije treba u manjoj ili većoj meri promeniti ili dopuniti u
postupku revizije Ustava. Zakonodavna funkcija parlamenta treba da bude
unapređena promenama ustavnih normi, kojima je zahtev za narodnu inicijativu i
učešće građana u legislativnom procesu previsok. Suprotno evropskim principima
i dostignutim standardima, iz demografski i politički neobjašnjivih razloga,
Ustav iz 2006. predviđa da je neophodno 30.000 potpisa građana (umesto ranijih
15.000), kako bi se ostvarilo pravo predlaganja zakona, odnosno 150.000 potpisa
građana (umesto ranijih 100.000), kako bi se ostvarilo pravo predlaganja
promene najvišeg pravnog akta. Imajući u vidu značaj participacije građana u
procesu konsolidacije demokratskog poretka, smatram da je važno da se vrate
prethodna ustavna rešenja, koja su daleko manje restriktivna.
Takođe, u zakonodavnom postupku trebalo bi ukinuti pravo
predsednika Republike da parlamentu vrati zakon na ponovno razmatranje, imajući
u vidu parlamentarni karakter političkog sistema Srbije, koji bi trebalo
dodatno učvrstiti izmenama postojećeg Ustava. Izborna funkcija Narodne
skupštine treba da bude izmenjena u kontekstu promene čitavog političkog
sistema i posebno, horizontalne podele vlasti. U konkretnom slučaju, to znači
da politički sistem Republike Srbije treba da bude čisto parlamentarni, sa
ceremonijalnom ulogom šefa države (kako to aktuelni Ustav i nalaže) uz ukidanje
direktnog izbora predsednika Republike. Umesto toga, u Ustav treba uneti
odredbu da „predsednika Republike bira Narodna skupština“, imajući u vidu da je
sistem u kome se šef države sa ceremonijalnim ovlašćenjima bira neposredno
krajnje nelogičan, feleričan i potpuno atipičan za parlamentarni politički
sistem. Zakonom o izboru predsednika Republike, Zakonom o Narodnoj skupštini i
Poslovnikom o radu Narodne skupštine treba precizirati ko sve može da bude
kandidat za šefa države i na koji način se podnosi kandidatura, dok je Ustavom
neophodno utvrditi kojom se većinom u parlamentu donosi odluka o izboru
predsednika Republike. Ekskluzivna ovlašćenja predsednika Republike poput
komandovanja oružanim snagama, davanja pomilovanja i odlikovanja, kao i pravo
ograničenog suspenzivnog veta u zakonodavnom postupku trebalo bi ukinuti i
preneti na izvršnu vlast, dok bi ceremonijalna ovlašćenja trebalo zadržati. U
tom kontekstu, predsednik Republike bi za svoj rad odgovarao isključivo
Narodnoj skupštini, koja bi imala mandat da ga razreši u Ustavom definisanom
postupku, većinom kojom ga je i izabrala, odnosno ukoliko Ustavni sud utvrdi da
je predsednik povredio Ustav, po sili Ustava, bez ikakvog dodatnog arbitriranja
zakonodavnog tela.
Konsekventno, ovakva promena u nadle žnostima Narodne
skupštine dovela bi do značajnog pomeranja političke moći isključivo ka Vladi
Srbije kao nosiocu izvršne vlasti i predsedniku Vlade kao ključnom subjektu u
političkom sistemu Srbije. Time bi se spre čila previranja na relaciji
predsednik–Vlada, kao i sve negativne posledice kohabitacije, koje smo iskusili
u periodu 2004. do 2008. godine. Ovakve promene trebalo bi da budu praćene i
promenom čitavog seta izbornih zakona, nakon inkluzivne javne rasprave o
najboljim mogućim rešenjima. Druga važna promena u izbornoj funkciji parlamenta
tiče se postavljanja sudija, o čemu je negativno mišljenje dala ne samo
Venecijanska komisija Saveta Evrope, već i Evropska unija. Naime, Evropska
komisija je u svom poslednjem Izveštaju o napretku Republike Srbije navela da
ne postoje dovoljne garancije depolitizacije izbora sudija i njihove
nezavisnosti od drugih grana vlasti, te da bi u tom pravcu trebalo preduzeti
odgovarajuće mere u vidu promene zakonskih propisa, ali i u vidu „ustavnih
promena“.
Stoga je Narodna skupština Republike Srbije usvojila
Strategiju reforme pravosuđa 2013–2018. godine, kojom se predviđa da Ustav
Republike Srbije treba harmonizovati sa evropskim pravnim tekovinama po pitanju
izbora sudija.2 Konkretno, to znači da se mora smanjiti mogućnost političke
manipulacije prilikom izbora sudija, u skladu sa postojećim evropskim pravnim
standardima, a na osnovu inkluzivne javne rasprave u kojoj bi se došlo do
optimalnog rešenja po ovom pitanju. Promenu Ustava trebalo bi iskoristiti za
redefinisanje odnosa Narodne skupštine i nezavisnih regulatornih tela, na
najoptimalniji način koji bi garantovao nezavisnost ovih tela, ali i uvažio
potrebu parlamenta da vrši nadzor nad njihovim radom. Istovremeno treba
konstitucionalizovati najvažnija regulatorna tela, kako njihovo postojanje ne
bi zavisilo od volje parlamentarne većine.
U tom kontekstu treba konsultovati stručnu javnost i ustavni
položaj nezavisnih regulatornih tela posmatrati kao zasebnu celinu u postupku
revizije postojećeg Ustava Republike Srbije, kako kontrolna funkcija parlamenta
ne bi mogla da postane prepreka za autonoman rad regulatornih tela. Posebna
promena u nadležnosti Narodne skupštine odnosi se na preciziranje većine kojom
zakonodavno telo odlučuje o promenama državne granice. Imajući u vidu da
postojeći ustavni tekst unosi brojne konfuzije definišući da je granica države
jedinstvena i nedeljiva, a potom da o promenama odlučuje Narodna skupština,
odnosno da se granice menjaju po postupku predviđenom za ustavnu reviziju.
Stoga treba pojasniti da li se i kako može menjati državna granica. Optimalno
rešenje bilo bi da se utvrdi nepovredivost državne granice, u skladu sa
principima međunarodnog javnog prava i Poveljom Ujedinjenih nacija, ali da se
utvrdi pravo Narodne skupštine da apsolutnom većinom inicira postupak promene
državne granice, koji bi građani obavezno potvrdili na referendumu u skladu sa
Ustavom i zakonima.
Postupak ustavne revizije treba iskoristiti da se proširi
odeljak o sprovođenju samog postupka za promenu Ustava. Naime, pošto postojeća
procedura ne predviđa obavezu i dužinu trajanja javne rasprave, ustavnim
promenama trebalo bi definisati da se u postupku promene (dela) ustava mora
sprovesti javna rasprava u trajanju ne kraćem od 60 dana, koju bi inicirala
Narodna skupština kao nosilac ustavotvorne vlasti. Zaključak Imajući u vidu da
u političkoj i stručnoj javnosti postoji vrlo intenzivna, mada ne uvek i javna
debata, o tome kada i kako izvršiti postupak promene postojećeg Ustava Republike
Srbije, trebalo bi iskoristiti po četak pristupnih pregovora Srbije sa
Evropskom unijom i, u kontekstu neophodnosti usaglašavanja domaćeg pravnog
okvira sa evropskim, pokrenuti neodložno inkluzivnu javnu raspravu o promenama
Ustava.
Ovu raspravu bi trebalo da inicira upravo Narodna skupština
Republike Srbije, odmah posle konstituisanja nakon vanrednih parlamentarnih
izbora,kao najviše predstavničko telo građana opunomoćeno da promeni, donese i
proglasi amandmane na postojeći ili donese novi Ustav u celosti. Donošenjem
novog Ustava bila bi prevaziđena senka nelegitimiteta koja postoji od 2006.
godine, dok bi se, promenama u horizontalnoj i vertikalnoj podeli vlasti,
politički sistem učinio logičnijim, boljim i efikasnijim.
